오는 7월 설립을 앞둔 고위공직자범죄수사처(공수처)를 두 고 운영·조직·인사 구조상 수사권과 기소권을 완전 분리하자 는 제언이 나왔다. 검찰 개혁 일환인 공수처는 자의적 수사·기 소 등 기존 폐해를 답습해선 안 되기 때문에 구조적 원인을 해 소한 후 설립해야 한다는 지적이다.

총리실 산하 공수처 설립준비단은 6월 25일 오후 서울 대 한상공회의소 국제회의장에서 ‘선진수사기구로 출범하기 위한 공수처 설립 방향’ 주제로 각계 의견을 듣는 첫 공청회를 열었 다. 김영중 형사정책연구원 부연구원, 한상훈 연세대 교수, 정 한중 한국외대 교수 등이 발제를 맡았고 그 외 법률 전문가 7명도 토론에 참여했다.

수사권·기소권 분리는 참가자 모두가 공감했다. 발제를 맡 은 한상훈 교수는 “수사와 기소를 같은 사람이나 부서가 담당 했을 때 수시로 발생하는 과잉수사, 무리한 기소를 방지하기 위함”이라며 “범죄 규명 의욕을 가진 수사팀을 영장팀이 견제 하고, 수사팀 결론을 공소팀이 다시 검토하면서 인권침해 요소 나 확증 편향에 따른 과잉기소를 교정해줘야 한다”고 밝혔다.

한 교수는 조직 체계를 수사부와 공소부로 동등하게 이원 화해야 한다고 밝혔다. 현재 검찰은 수사부와 공판부로 나뉘 어, 수사부가 수사와 기소권을 모두 가진다. 한 교수는 공수 처 수사부엔 검사가 아닌 수사관을 배치하고 공소부에 검사 를 배치해, 수사관은 검사와 독립해 수사해야 한다고 말했다. 공소부 검사는 수사관의 영장청구나 기소 의견만 검토·결정 하게 된다. 수사관은 경찰, 변호사, 조사 경력이 있는 자 등이 대상이다.

검찰 조직이 위계질서가 뚜렷하다면 공수처는 수평적 업무 관계가 필요하다는 지적도 나왔다. 한 예로 ‘수사 착수’와 관련 한 교수는 “처장, 차장, 수사부장, 공소부장으로 내부 수사 협 의체를 구성하는 방안”을 말하며 “단순히 이들이 처장에 보고 하고 명령을 따르는 존재가 아니라 의견을 적극 개진하고 타당한 결론을 함께 찾아가는 구성원이 돼 야 한다”고 제안했다.

한 교수는 공수처법 12조·21조 개 정도 주장했다. 수사관과 검사의 보수 등 처우 차이와 지휘·감독 관계를 명 문화한 조항이다. 한 교수는 “수사관 은 언제나 검사보다 직급이나 대우가 낮게 돼 검사로부터 직무상 독립성 보 장이 힘들게 된다”며 “나아가 수사관 을 지휘할 수사부장도 검사보다 높은 직급을 받기 어려워 수사전문가 채용 과 양성에 장애가 될 수 있다”고 밝혔다. 법의 한계로 ‘내용상 분리’만 필요하다는 지적도 있다. 공수 처법은 대법원장 및 대법관, 판사, 검찰총장 및 검사, 경무관 이 상 경찰 등의 재직 중 범죄만 기소할 수 있도록 했다. 기소 대상 이 수사 대상보다 대폭 적다. 조기영 전북대 교수는 “기소가 가 능한 경우에만 기능적으로 수사와 기소 주체를 분리 운영하는 게 무방해 보인다”며 “상대적 소규모의 공수처를 조직적으로 이 분하는 건 운영에 부담을 줄 수 있다”고 우려했다.

“‘또 하나의 경찰’ 만들어”

외부 견제 기구도 강조됐다. 현행법상으로 조직 수장에 의 사결정 권한이 몰린 피라미드 구조는 검찰과 공수처가 비슷하 다. 이 경우 공수처장의 부패나 권한 남용, 정치적 편향 등 문 제를 통제하기 어렵다. 한 교수는 기관·기업의 감사위원회처 럼 “변호사, 교수 등 외부전문가가 포함된, 가칭 공수처공정운 영위원회를 설치해 수사와 기소의 부당성 여부를 감시하게 하 는 방안”을 들었다. 또 정치적 독립성과 관련해 최운식 변호 사는 공수처장의 임명 권한을 강조했다. 차장 임명을 제청할 권한을 실질적으로 보장해 청와대 입김을 차단하자는 안이다. 야당이 후보자를 대통령에 추천하는 특검 방식처럼, 공수처장 이 차장 후보 2명을 대통령에게 제청해 선발하는 규정을 신설 하자고 제안했다.

정영훈 변호사는 “이미 법조계엔 공수처 인기가 높다”며 “공 수처 수사 경력은 대형 로펌 스카웃 제의를 받을 수 있고 변호 사 개업 후 형사사건 수임에 장점이 될 수 있다”고 말했다. 법 엔 ‘퇴직 후 1년 동안 공수처 사건을 변호사로 수임할 수 없다’ 고만 정한다. 정 변호사는 이에 “공수처 검사나 수사관도 취임 시 ‘퇴임 후 공수처 사건은 일체 수임하지 않는다’는 선서를 하게 하자”고 제안했다.

제한된 기소권 문제를 해결해야 한다는 근본적 지적도 나 왔다. 오병두 홍익대 교수는 “현재로서 공수처는 극히 일부 사 건의 기소권을 가진 수사기관에 지나지 않는다. 기소권 없는 사건에서 공수처는 또 하나의 경찰에 불과하다”며 “아무리 수 사를 열심히 해도 검찰이 제대로 공소유지를 하지 않는다면 부패 방지 목적을 달성할 수 없다”고 지적했다. 이어 “기소권과 수사권이 일치해야만 오늘 제시된 다양한 내·외부적 통제 방 안이 빛을 발할 것”이라고 밝혔다.

헌재, 공수처법 위헌성 논란 종지부 찍을까

현재 헌법재판소에서는 미래통합당 강석진 전 의원이 2월에 청구한 공수처법 위헌소원 사건과 같은당 유상범 의원이 지난 달 청구한 위헌소원 및 가처분신청 사건에 대한 심리가 진행되 고 있다. 혹시라도 헌재가 공수처법의 효력이 발생하는 7월 15 일 전 ‘공수처법의 효력 발생을 정지시켜달라’는 가처분신청이 라도 인용할 경우 공수처 출범은 헌재의 최종 위헌성 판단이 내려질 때까지 멈춰질 수밖에 없다. 공수처가 출범한 이후에 헌재가 일부 조항에 대해서라도 위헌성을 인정하는 결정을 내 릴 경우 혼란을 피할 수 없기는 마찬가지다.

그동안 국내에서는 공수처 도입을 둘러싸고 20년 이상 찬반 논란이 이어져왔다. 특히 공수처 도입 자체를 반대하는 측은 공수처가 내포하고 있는 위헌적 요소들을 공수처를 배척하는 근거로 삼아왔다. 하지만 국민의 대표로 구성된 국회에서 법 이 통과돼 시행을 불과 한 달 앞둔 현 시점에서 우리의 관심은 공수처법의 위헌적 요소들을 찾아내 개선하는 데 모아져야 한 다는 지적이다. 공수처가 위헌적 기구라고 주장하는 측에서는 헌법상 설치 근거가 없다는 점을 지적한다. 즉 우리 법체계상 국민들의 권리나 의무와 관계있는 처분을 하는 기관들은 감 사원이나 선거관리위원회처럼 헌법에 설치근거가 있는 헌법기 구가 아닌 이상 입법, 행정, 사법 등 3권중 어느 한 곳에 소속 돼야 마땅한데 지금 공수처는 대통령이나 국무총리, 행정부서 어디에도 소속되지 않아 우리 법체계에 어긋난다는 지적이다.

그밖에도 ▲수사 대상에 따라 수사만 가능한 경우와 수사 와 기소 및 공소유지까지 가능한 경우를 구별해(법 3조) 평등 권을 침해하고 ▲고위공직자 가족의 범죄까지 고위공직자범죄 로 규정해 공수처가 수사하게 함으로써(2조) 헌법상 자기책임 원리에 반하고 헌법이 금지한 연좌제에 해당하며 ▲법 시행 전에 퇴직한 고위공직자까지 수사 대상에 포함 시켜(2조) 소급효 금지의 원칙에 반한다는 등 지적이 제기됐다.

그밖에도 ▲공수처장이 다른 수사기관(검찰 등)에 이첩을 요청할 경우 응하도록 한 것(24조 1항)이나 ▲다른 수사기관 이 고위공직자범죄를 인지한 경우 즉시 공수처에 통보하도록 한 것(24조 2항)은 헌법상 범죄 수사와 기소의 총 책임자인 검찰총장보다 일반법에 의해 설치된 공수처를 상위에 둔 것이 라 위헌이라는 논란도 있다. 검찰 출신으로 최근 ‘2020년 검 찰개혁법 해설’을 펴낸 이완규 변호사는 언론 인터뷰에서 “공수처가 설치되면 수사를 시작하지 않아도 위헌소송이 가능하 다”며 “가장 확실한 헌법소송은 공수처가 수사를 시작할 때 다. 압수수색 들어오면 바로 위헌소송 내고 직무정지 가처분을 신청하면 된다”고 밝힌 바 있다.

우리 헌법은 영장청구권을 검사에게 부여하고 있다. 그리고 하위법인 검찰청법에서 검찰총장을 비롯한 검사에 대해 규정 하고 있다. 공수처법에서 정한 공수처검사에 대한 논란은 공 수처검사가 일반 검사와 달리 판사, 검사, 경무관급 이상 경찰 공무원 외의 고위공직자나 그 가족의 범죄에 대해 공소권이 없다는 점에서 시작된다. 이 변호사는 저서에서 “검사의 본질 적인 기능은 공소권에 있다”며 “최소한 수사만 가능한 범위 내 에서는 공수처검사는 검사라고 볼 수 없고, 특정 대상에 대한 수사만을 전담하는 특별사법경찰관으로 보는 게 맞다”고 밝혔 다. 이 같은 관점은 정부가 추진하고 있는 수사권 조정에서 검 찰의 기능을 수사보다 기소에 초점을 맞추고 있는 것과도 일맥상통한다.

이처럼 공수처검사가 헌법과 검찰청법이 인정한 검사와 본 질적으로 다르기 때문에, 공수처검사가 영장을 청구하는 것은 위헌 소지가 있다는 지적도 제기된다.

헌재가 법 시행 전에 접수된 사건에 대한 결론을 언제 내놓 을지 현재로선 알 수 없는 상황이다. 공수처가 출범하고 수사 가 개시됐을 때 수사 대상이 헌법소원을 내면 기존 접수 사건 과 함께 병합해 한 번에 결론을 낼 가능성도 있다.

아무튼 헌재가 공수처법 전체를 단순위헌 결정할 가능성은 낮아 보인다. 다만 위헌성 지적을 받은 조항 중 일부에 대해 위헌성을 지적하면서 구체적인 법 개정은 국회에 맡기는 방식의 ‘입법촉구 헌법불합치’ 결정이 나올 여지는 있다. 이 경우 헌재 가 정한 입법시한까지는 법의 잠정적 효력을 인정하는 결정을 내릴 것으로 관측된다.

정희돈 기자  news@kpci.co.kr

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